¿Alcance de las denominadas áreas mineras estratégicas en Colombia?

Publicación No. 06

¿Alcance de las denominadas áreas mineras estratégicas en Colombia?

Para todos aquellos que estamos vinculados con el sector, en la actualidad cobra significativa importancia las denominadas “Áreas Estratégicas Mineras”, pues éstas constituyen una de las recientes tendencias adoptadas por el Gobierno Nacional para congelar áreas de importante interés para el sector minero; pero realmente cuál es su alcance, trascendencia y significado dentro del panorama normativo minero.

Para encontrar solución a varias de las inquietudes que surgen, en primer término es menester entender el objetivo y sustento legal de estas áreas estratégicas mineras, que no es otro que facilitar un escenario legal sui generis, independiente, autónomo que permita la concesión de títulos mineros bajo procedimientos especiales que difieren del modelo legal ordinario que impera en nuestro ordenamiento jurídico colombiano. El artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014” establece: 

“Artículo 108. Reservas Mineras Estratégicas. La autoridad minera determinará los minerales de interés estratégicos para el país, respecto de los cuales podrá delimitar áreas especiales en áreas que se encuentran libres, sobre las cuales no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de concesión minera.

Lo anterior con el fin de que estas áreas sean otorgadas en contrato de concesión especial a través de un proceso de selección objetiva, en el cual la autoridad minera establecerá en los términos de referencia, las contraprestaciones económicas mínimas distintas de la regalías, que los interesados deben ofrecer.”    

En acatamiento a la normativa antes transcrita, el Estado elaboró un estudio técnico-científico con el objeto de establecer áreas del país con potencial para minerales estratégicos con fundamento en la información cartográfica temática disponible, específicamente en cartografía, geología, geoquímica, geofísica e inventario minero[1].  En consecuencia, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Minas y Energía profirió la Resolución No. 180102 del 30 de enero de 2012, publicada en el diario oficial 48.328 del 30/01/2012, por la cual determinó cuales son los minerales de interés estratégico para el país, entre los que destacamos oro, cobre, hierro, coltan, uranio, metales del grupo de los platinoides (PGE), carbón metalúrgico y minerales asociados, minerales de fosfatos, minerales de potasio, minerales de magnesio. Posteriormente, con el fin de materializar lo previsto en la resolución antes descrita y por mandato contemplado en el artículo 108 de la Ley 1450, mediante Resolución No. 18241 del 24 de febrero de 2012, el Ministerio de Minas y Energía declaró y delimitó las primeras áreas de interés estratégico para el país, para los minerales contemplados en el primer acto citado, en un área total del 2.900.947.78 hectáreas, referida en 313 bloques o polígonos. Meses después, por intermedio de la Agencia Nacional de Minería -ANM, una vez ésta entró en operación, como autoridad encargada de la administración del recurso minero, profiere la Resolución No. 0045 de junio de 2012, por la que declaró y delimitó nuevas áreas estratégicas mineras para los minerales arriba en cita, en un área específica y cierta de 17.570.198,9288 hectáreas referidas en 202 bloques o polígonos. Hoy nuevamente se busca delimitar nuevas áreas estratégicas que tienen como fin último reservar y congelar áreas en las que no se recibirán nuevas propuestas de contrato de concesión, bajo el régimen ordinario contemplado en el Código de Minas –Ley 685 de 2001. La más reciente, es la Resolución No. 429 del 27 de junio de 2013, por la cual se declaró la perdida de ejecutoria del acto que delimitó un área de reserva especial y su vez, se delimita y declara como área estratégica dicha reserva especial, localizada en Norte de Santander, para carbón térmico, en un área total de 200 hectáreas y 1305.2 metros. Ver es este link este último acto: https://www.dropbox.com/s/8neegyrk0i1o910/ANM-resolucion%20429-13%20%C3%A1reas%20estrat%C3%A9gicas.pdf

La declaratoria de estas áreas guarda sustento en el artículo 1° de la Ley 685 de 2001, en la que se contempla que el régimen legal en materia minera tiene como objetivos de interés público fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos minerales de propiedad estatal y privada y desde luego, la connotación de utilidad pública e interés social de la industria minera (Artículo 58 de la C.P. y artículo 13 del C.M.). Ahora, el objetivo de este procedimiento es reservar ciertas áreas donde no se recibirán propuestas y solicitudes posteriores, ni se concederán contratos de concesión, las cuales se otorgarán bajo un proceso de selección objetiva que implica un modelo especial que faculte a la autoridad para establecer contraprestaciones económicas adicionales a las regalías, que los interesados deben ofrecer.   

Para determinar el alcance de esta figura y sus efectos en el ordenamiento legal Colombiano, debemos citar el régimen ordinario por excelencia que impera para el acceso a un título minero, el cual no es otro que el esbozado a través de la radicación de las señaladas propuestas de contrato de concesión, con sujeción al principio “Primero en el tiempo, primero en el derecho” –Artículo 16 C.M., el cual no significa cosa diferente que quien primero solicite a través de la radicación de una propuesta de contrato de concesión, la concesión de un yacimiento de minerales ubicado en un área específica, tendrá prelación frente a terceros para acceder a la concesión en esa área, siempre y cuando cumpla con los requisitos de ley, una vez agotado el procedimiento administrativo necesario. Sin embargo, a pesar que éste es el régimen ordinario para acceder a un título minero, existen procedimientos excepcionales a través de los cuales también se puede llegar al mismo objetivo, entre los que encontramos los Programas de Legalización de Minería (Artículo 165 C.M.), la concesión a través de las reservas especiales (Artículo 31 C.M.), y la concesión de las áreas estratégicas mineras.         

Ahora, como es de público conocimiento, éste régimen ordinario (a través de la radicación de propuestas de contratos de concesión), está cimentado en el citado principio “primero en el tiempo, primero en el derecho”, con las críticas que de ello se desprenden, pues en síntesis este procedimiento no permite identificar y exigir calidades específica del futuro concesionario, ni establecer contraprestaciones adicionales a las regalías, que justifiquen la aguda explotación del recurso minero colombiano[2]. Así entonces, esta estructura legal tiende a favorecer la ocupación de áreas por propuestas y la proliferación indiscriminada de títulos, que lejos de perseguir el desarrollo de un verdadero proyecto minero sustentable, busca materializar intereses económicos individuales, panorama que mermó a raíz del canon superficiario anticipado previsto en la inexequible Ley 1382 de 2010 y de la exigencia de capacidad económica mínima o soporte para realizar los trabajos de exploración que actualmente se sustenta en los Decreto 0935 y 1300 de 2013; no obstante estas limitantes continúan siendo débiles en la lucha por atacar la nociva y vulgar extracción de mineral a través de proyectos que no genere beneficios rentables para el país, pero que a contrario sensu, si desprenden ostensibles pasivos ambientales - “La renta minera está cubriendo el capital natural del país”.

El actuar reciente de los activistas que rechazan la actividad minera, sustentan su posición en los escasos beneficios que se desprenden de la extracción irracional del mineral, tanto para la economía colombiana, como para el desarrollo de las regiones y el país, en otras palabras, las contraprestaciones derivadas por permitir el aprovechamiento del recurso minero no justifican el impacto que se desprende del ejercicio de la actividad, supuesto que nos lleva a concluir que el modelo adoptado para la titulación minera en Colombia, no satisface las necesidades que se  requieren para permitir la ejecución de proyecto que realmente justifiquen el impacto y desde luego, brinden beneficios en general para el desarrollo tanto a nivel local, como regional y nacional. En tal sentido, de acuerdo a las necesidades actuales, el modelo de contratación vigente resulta obsoleto e ineficiente, por lo que apremia una reforma estructural de la normatividad minera, que permita la adopción de un modelo especial, que permita la selección objetiva de un concesionario que cuente con la capacidad necesaria para ejecutar un verdadero proyecto minero sustentable.    

Este panorama es el que actualmente justifica la vigencia y pertinencia de las denominadas Reservas Mineras Estratégicas, tendencia por la que el Gobierno Nacional, busca congelar áreas que posteriormente serán otorgadas, no bajo el régimen ordinario (Radicación de Propuestas de Contrato de Concesión), sino a través de un modelo diferente, constituido por las denominadas “Áreas Estratégicas Mineras”, donde a través de un proceso de selección objetiva, en el que cobraría preponderancia las reglas de una subasta o licitación, púes la norma exige que la entidad debe publicar unos términos de referencia donde se fijen las condiciones y los requerimientos que se exigirán a las ofertas, se seleccionará al concesionario. Esto abonado a que en los mismos términos de referencia, se establecerán las contraprestaciones adicionales diferentes a las regalías, con las que deberán cumplir el concesionario en la ejecución del contrato.

La conclusión con la que forzosamente aterrizamos, no es otra que aceptar que el proceso ordinario para la concesión minera se encuentra devaluado y presenta serias deficiencias de fondo, situación que permite deducir que el modelo previsto a través de las reservas mineras estratégicas, será el llamado a sustituir los procedimientos ordinarios, pues no se puede perder de vista que este modelo trae implícito un nuevo procedimiento para la concesión minera, en el que su vigencia, relevancia e importancia, llega al punto de establecer que incluso hoy áreas ocupadas por propuestas o concedidas en títulos, una vez sea liberadas pasaran a hacer parte de éstas áreas estratégicas.

Por último es mi intensión culminar el presente escrito citando una de las motivaciones de los actos por las que declaran las áreas mineras estratégicas, que cita:

“Que es interés del Gobierno Nacional lograr el crecimiento y desarrollo sostenible del sector minero colombiano bajo un concepto de responsabilidad técnica, ambiental y social, en el que se haga un aprovechamiento racional de los minerales estratégicos que posee el país, bajo mejores estándares de operación y de seguridad e higiene minera, a través de la obtención de las mejores condiciones y beneficios para el Estado y las comunidades que se encuentran ubicadas en estas áreas estratégicas mineras.” 

               

Pero… ¿Que se entiende por desarrollo sostenible en un estado social de derecho?

Juzguen ustedes,

Construyendo País,

Por un país de todos y para todos,

Omar Ricardo Malagón Ropero

Abogado Especialista en Gestión Pública e Instituciones Administrativas

Universidad del Rosario – Universidad de los Andes

---

[1] http://www.ingeominas.gov.co/Noticias/General/Areas-Estrategicas-Mineras.aspx

-Bogotá, 8 de marzo de 2012 - Comunicado de prensa 013 de 2012 Servicio Geológico Colombiano

-Estudio Técnico “Áreas con potencial mineral para definir áreas de reserva estratégica del Estado” Servicio Geológico Colombiano, Febrero de 2012.

[2] A pesar de la grave afectación ambiental y social generada por la minería, en Colombia los tí­tulos mineros se otorgan sin ningún tipo de rigor técnico, ni jurídico, basados en el principio de que “quien es primero en el tiempo, es primero en el derecho”, es decir, que no existe una cualificación del explotador minero y, por consiguiente, no existe un proceso de selección del mejor postor. Esto, salvo lo concerniente a las denominadas áreas estratégicas mineras, donde, de acuerdo con el Código de Minas, para su adjudicación se debe surtir un proceso de selección objetiva, el cual aún no cuenta con suficiente desarrollo.

2. Los títulos mineros se otorgan sin un proceso de selección objetiva, bajo el principio de “pri­mero en el tiempo, primero en el derecho”, que no necesariamente permite la escogencia del mejor postor. Salvo contadas excepciones, las solicitudes de títulos mineros no se niegan y se otorgan a quien primero haya presentado la solicitud. “Primero en el tiempo, primero en el derecho” sin importar que para desarrollar este tipo de actividades se requiere experticia, tec­nología, recursos financieros, cumplimento ambiental y responsabilidad social – MINERIA EN COLOMBIA, Fundamentos para Superar un Modelo Extractivista, Luis Jorge Garay Salamanca y otros investigadores, Pag. 123.